实务解析 | 全过程工程咨询招标存在的问题与创新途径分析

力武徐明

编者按：
        招标是工程建设项目落地的前期重要环节。当前，我国招标代理服务正向全过程咨询服务转型。本文对全过程工程咨询招标的概念和现状进行了介绍，总结了全过程工程咨询招标实践中存在的问题，提出了创新解决途径，以期对工作实践有所参考。
        全过程工程咨询利用先进的科学技术和管理方法为投资者提供项目投资决策、工程各专业咨询、施工过程监督、现场安全运营等技术、管理和咨询服务。随着国家有关建设项目全过程工程咨询政策的相继出台，全过程工程咨询服务在工程建设领域的关注度越来越高，勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理、项目管理等单位共同参与、共同发展全过程工程咨询的方向得到政策支持。招标作为工程建设项目前期重要环节，对全过程工程咨询项目的质量控制至关重要，本文总结全过程工程咨询招标实践中存在的问题，分析其解决途径，有利于进一步推进全过程工程咨询服务的发展。
一

全过程工程咨询招标概述

（一）全过程工程咨询招标概念及优势分析
        全过程工程咨询招标，是通过招标方式确定提供全过程工程咨询服务企业的一种形式，即由招标人或招标人委托的招标代理机构发布全过程工程咨询招标公告，邀请不特定的潜在投标人进行投标，由招标人依法组建的评标委员会根据招标文件要求及投标人提供的投标文件进行评审，确定全过程工程咨询服务中标人并与之签订合同的过程。全过程工程咨询作为为工程建设项目提供咨询服务的一种形式，达到必须招标规模标准规定的，必须公开招标。全过程工程咨询招标模式的优势表现为以下几点：
        （1）高效性。传统工程建设项目招标形式多采用勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等单个项目分别招标，耗时长，招标手续繁琐。而全过程工程咨询集投资咨询、勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理、项目管理等工程咨询服务为一体，可通过一次性招标选定提供上述咨询服务的中标企业，大大节省招标所需的时间和人力成本。
        （2）高质量性。全过程工程咨询作为工程建设高质量发展的新兴产物，推进这种招标模式的发展必然会带动相关行业及专业人员服务水平的提升，比如招标人项目管理水平、招标代理机构编制招标文件水平、投标人编制投标文件水平等，从而促进整个工程建设行业服务质量升级。
        （3）综合集成性。传统的建设项目无法将勘察、设计、监理等咨询服务进行高效集成，采用全过程工程咨询招标方式可实现咨询服务由简单咨询向全面管理咨询的过渡，不论是由具备综合咨询服务能力的一家企业提供咨询服务还是由各咨询服务企业以联合体的形式提供综合咨询服务，均可实现咨询服务一体化效果，大大提升了工程建设项目的整体协调性及成本可控性，从而达到事半功倍的效果。
（二）全过程工程咨询标准招标文件制定发布情况
        标准招标文件的制定及发布有助于提高招标投标管理水平，提高招标投标效率和质量。在推进全过程工程咨询招标的过程中，其标准招标文件的制定与发布起着至关重要的作用。纵观全国各省市全过程工程咨询的发展情况，呈现出南热北冷、东热西冷的规律，即南方地区比北方地区发展的好，东部地区比西部地区发展的好。
        同样，全过程工程咨询标准招标文件示范文本的制定情况与该地区发展情况基本相符。目前，江苏、湖南、贵州等省以及广州、深圳等市已制定并发布全过程工程咨询标准招标文件，虽多数为试行版，但对全过程工程咨询的规范发展及在招标过程中的指导意义非常明显，特别是随着各地全过程工程咨询应用试点经验的积累，各地逐渐开始重视数字化与全过程工程咨询的融合。如，深圳提出全过程工程咨询“智建慧管”，这与《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》（国发〔2021〕29号）中“促进数字技术在全过程工程咨询领域的深度应用，引领咨询服务和工程建设模式转型升级”同频共振。重庆市全过程工程咨询自2016年进入起步阶段，经过近几年的发展，势头良好。特别是数字化与全过程工程咨询的融合应用与创新走在了全国前列。目前，重庆市正在申请“全国智慧建造试点城市”称号。虽然重庆市暂未出台正式的全过程工程咨询标准招标文件，但随着重庆市公共资源交易监管改革的持续推进，全过程工程咨询标准招标文件示范文本的制定也会提上日程。
二

全过程工程咨询招标实践存在的问题

（一）缺少高素质的复合型人才
        全过程工程咨询涉及的专业领域多、覆盖面广、管理面宽，必然需要大量高素质的专业人才支撑。纵观整个行业发展，各地发展水平不均，高素质的专业人才比较缺少。一方面，多数招标代理机构人员仍处于提供简单代理服务层次，在编制全过程工程咨询招标文件时，要么无所适从，要么照搬照抄，没有真正针对业主的需求与项目特征制定适合的招标方案，不能充分发挥招标代理机构在招标阶段提供高质量、高水平专业服务的作用，从而导致全过程工程咨询项目发展水平受到一定的制约。另一方面，招标人因缺乏工程建设专业技术人才，在招标阶段无法制定出适合项目实际的全过程工程咨询招标需求，参与性不足，从而导致全过程工程咨询招标仅仅流于形式，无法真正发挥其助力项目实现风险更小、投资更省和品质更高的目标。
（二）尚未界定统一的服务内容
        目前国家发布的全过程工程咨询相关文件并没有对全过程工程咨询服务的内容进行统一界定，而所谓“1＋N”模式，也就是“1”即项目管理，“N”即勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等各专项咨询服务，因尚未界定统一的服务内容，且全国各地对“1＋N”模式的理解各异，各地招标实践也体现出较大差异性。
        事实上，全过程工程咨询是在既有投资咨询、勘察设计、监理、招标代理等“N”项业务基础上的业务融合，而非项目管理牵头下的“1+N”。如，有些地区全过程工程咨询招标包含“项目管理、设计、监理”等服务内容，有些地区则更倾向于“勘察、设计、监理、造价咨询”等服务内容。以重庆市为例，全过程工程咨询服务内容大部分包含“勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理”中的两项或三项以上服务内容。有些全过程工程咨询项目招标时，项目管理这一项根本未纳入招标范围，个别项目甚至对各专项服务内容也有所削减，比如设计作为全过程工程咨询中的专项服务内容之一，个别招标人在招标范围中明确只招设计咨询，这与全过程工程咨询的概念相差较大，无法真正体现全过程工程咨询项目在资源整合、提高工程质量、控制投资风险等方面的价值。
（三）尚未制定统一的行业资质标准
        根据工程建设领域相关行业资质管理规定，目前对于提供全过程工程咨询服务的企业尚未制定统一的资质管理标准。在各地全过程工程咨询招标实践中，要求投标人具备的资格条件呈现出多样性、复合性的特征。有些地区要求投标人仅具备其中一项核心资质即可参与投标，比如深圳市。有些地区则根据项目服务内容要求投标人分别具备各专项服务内容对应的资质。比如重庆市，根据招标范围要求投标人分别具备勘察、设计、监理中的两种及以上资质。
（四）事中事后监督管理机制尚待完善
        随着建设全国统一大市场的需要，赋予招标人更多自主权成为一种趋势，在招标文件备案环节实行“放管服”改革，取消备案，逐渐加强事中事后监管。对于全过程工程咨询项目招标，如何有效地加强事中事后监管还需进一步探索。以重庆为例，具备全过程工程咨询能力的单一企业甚少，招标项目多为具备各项服务类资质企业组成的投标联合体，在后期监管方面，一是尚未出台具体的监管措施，二是在违约管理上如何裁量与处罚才能促进良性发展也是值得研究的一个课题。
（五）缺乏数字化融合创新
        如何将全过程工程咨询各个服务模块整合与融合，是提高咨询服务质量的关键。广东省提出的“1+N”模式以项目管理为核心构建扁平化的一体化服务，其基础是城市级的CIM平台支撑，浙江提出的“1+N+X”模式是以CIM为核心，构建核心咨询和专项咨询为引领的咨询服务，两者都是数字化能力的集成。全过程工程咨询服务一定要有一体化的工具平台作整合和支撑。但现阶段全过程工程咨询还是以传统业务组合为主流，数字化整合能力和普及程度还显不足，这也是制约全过程工程咨询发挥统筹与融合价值的关键所在。
三

全过程工程咨询招标实践创新路径分析

（一）培养高素质复合型人才
        一是建立全过程工程咨询人才战略规划机制，鼓励现有人员加强专业能力学习，建立专业技术证书与职位职级调整挂钩的人才晋升机制。培养取得工程建设类注册执业资格及相关专业高级职称，并具有全过程工程咨询经验的人担任项目负责人。二是在人才培养方面，可通过引进高端人才方式，促进企业人才结构优化，短期内快速提升人员专业技术水平。三是鼓励具备勘察、设计、监理资质的企业通过并购重组组建具备综合咨询服务能力的企业，加强与国际大型全过程工程咨询服务企业交流对接，提升全过程工程咨询企业人员整体素质及能力。
（二）统一界定服务内容
        为促进全过程工程咨询行业高质量发展，统一界定全过程工程咨询的服务内容很有必要，即包含何种专项服务的咨询项目可作为全过程工程咨询项目进行招标。建议从法律法规及政策层面给出界定，以便更好地指导招标实践。
（三）规范市场准入规则
        全过程工程咨询项目招标资格审查条件的设定离不开行业准入规则，目前建设行业主管部门尚未制定针对全过程工程咨询服务企业的统一资质，全过程工程咨询招标资质条件仍沿用原各专项服务的单独资质。随着全过程工程咨询的逐步推广，进一步规范企业的市场准入规则，制定统一的企业资质管理标准显得十分必要。同时，应构建全过程工程咨询行业信用体系，建立定性和定量的大数据信用库，以红线和底线为根本，净化行业环境，凸显全过程工程咨询“智库”作用，推动行业的健康发展。
（四）完善监督管理机制
        全过程工程咨询的推广与发展离不开有效的监督管理，为推进全过程工程咨询招标稳步发展，可从以下几个方面完善监督管理机制。一是结合各地区公共资源交易的工作实际，参考发达地区全过程工程咨询成熟招标经验，尽快制定并发布适合本地区的全过程工程咨询标准招标文件示范文本。二是建立完善全过程工程咨询企业动态认证机制，对提供咨询服务质量与工程实施质量相差较大的企业及时调整认证等级，同时可将认证等级设置为全过程工程咨询项目招标时商务部分的加分项，促进优胜劣汰，提高行业整体竞争水平。三是加强事中事后监管，进一步规范公共资源交易市场主体行为，建立总咨询师或项目负责人绩效考核标准，以促进全过程工程咨询企业和人员自律。
（五）推进数字化融合创新
        全过程工程咨询服务企业作为工程建设的集成者和服务者，应具备数字化能力。用好数字化工具，做好数字化服务，这也是招标人对全过程工程咨询项目的强力需求。因此，应着重鼓励和要求在全过程工程咨询招标及合同履约环节将数字化能力和经验逐步作为招标条件设置和咨询服务过程实施的基本要求。此外，推进数字化的融合创新，还要做到以制度促转型，以市场推改革。
四

结语

        综上所述，全过程工程咨询在招标环节仍面临诸多困境，要解决这些问题仍需招标监管部门、行业主管部门及市场主体等共同努力。随着全过程工程咨询的继续推进和落地，将进一步凸显其集成化管理优势，促进工程建设的高质量发展，以达成咨询与基建相辅相成的目的。

作者：赵艳蕾  宋建峰
作者单位：重庆市公共资源交易事务中心
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