地方抗疫“锦标赛”：中国地方官员的激励与晋升

濠江

一、核心概念梳理
周飞舟（2009）将“锦标赛”一词的起源概括为公司管理中委托——代理关系的激励机制，因为存在高昂的信息和监督成本，公司的委托人对其代理人实行了一种拉开薪酬差距，通过考察其业绩排名而非实绩的办法来选择谁能够获得晋升（引自Azar Rosen, 1981: Rosen, 1986）。排名是锦标赛理论中的关键变量。政治生活中的官员治理也面临信息不对称和监督成本巨大的问题，尤其是在权力一体化和等级化的中国政府体制下，地方政府主要面临的是上级政府的垂直监督，锦标赛模式便应运而生。它在地方政府之间引入竞争机制，结合它在中国各级政府的放大机制，以可信的奖励承诺在相当程度上避免了弱激励下政府不作为甚至偷懒腐败的问题。但政治体制中的政府部门不同于企业组织的一个显著特点就是其目标的多样性和不可度量性（引自威尔逊，2006），在特殊情况下，从委托人和代理人的角度都产生了可衡量的竞赛指标，此时“锦标赛”的产生成为可能。比如中国古代君主专制时期，推行变法期间，君主一般将推行变法带来的政绩作为官员升迁的重要依据，政府的目标全部为变法服务，变得明确而单一，这就形成了短期锦标赛的雏形。在新中国1958年初开始的全面地方放权刺激了以钢铁和粮食产量为锦标的大跃进运动。改革开放后，以十一届三中全会党中央将全党工作重心从阶级斗争转向经济建设，晋升锦标赛最实质的变化是由经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅（周黎安，2007）。当然，将公司的锦标赛理论直接用于解释中国政治体制中的核心问题——官员晋升，无疑将问题过于简单化了。一方面，这些计量的研究成果有待更多的研究进行确认。另一方面，派系关系和地方主义也是影响乃至决定官员升迁的重要因素。
二、必读文章概要与评论
两个重要机制：竞争与放权
自负盈亏——硬约束
软约束——有人兜底，预算超支，赤字严重
周黎安的《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》从制度的因素来解析中国高速的经济增长，在承认了“中国特色的联邦主义”——即行政与财政分权构成地方政府激励的重要来源——有其内在合理之处后，他贡献了“增长的政治经济学”的新角度：他提出以经济增长为基础的晋升锦标赛在政府官员拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，形成了中国地方政府的强激励模式，该模式是中国经济奇迹的重要根源。但实行晋升锦标赛也有其潜在成本：行政竞争间的零和博弈的特性导致地方保护主义与重复建设问题；在政府职能呈现多维度多任务特征时，晋升锦标赛无法全面反映居民的偏好，还会导致激励扭曲和软预算约束问题。要想推动锦标赛模式转型，就要尝试将公众对政府的评价意见以某种形式纳入官员效绩考核之中，以减少上级政府对于晋升锦标赛的依赖。
周飞舟的《锦标赛体制》以大跃进为案例，论证了中央集权体制下由集权-放权逻辑导致的经济波动与周期，简而言之可以概括为：“一放就乱、一乱就收、一收就死”。中央高度集权是锦标赛体制开展的根源，而高度集权的体制也会周期性的产生出锦标赛的内在需求。
总的来说，周飞舟老师的文章虽然一方面以官员的晋升机制为线索，但主要还离不开央地关系的框架背景来分析锦标赛体制，以大跃进的非常态“锦标赛”一例来窥探中央集权体制下可能产生的“锦标赛体制”的潜在弊端；相比之下，周黎安老师的文章则在探索改革开放以来经济增长奇迹与中国治理地方官员的激励模式的关系——政府官员晋升围绕GDP经济增长而进行的“锦标赛模式”，并详细论述了锦标赛模式实施的条件、作用机制、成本与收益。
周雪光的《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》着重探讨的是官僚体制，也就是韦伯框架“权威类型——支配方式——合法性基础”理论下，支配方式即国家治理的制度逻辑。政府的权威类型分为三种：传统权威、卡里斯玛权威和法理权威，对应的支配方式为家长制、卡里斯玛制和官僚制。卡里斯玛制建立在领袖的超凡禀赋上，追随者对超凡禀赋的认可和服从成为其合法性基础的关键。官僚制的特点是等级分明的正式结构和正式规章制度的约束。古代中国长期以皇权为中心，表现为家产官僚制（君主官僚制）的支配方式，
而作者判定当代中国国家的合法性建立在以法理权威为表，更多表现出卡里斯玛权威为实的混合型基础之上。从毛泽东时代到改革开放以来，中国也面临从卡里斯玛权威向法理权威转型的过程。
三、结合疫情谈思考
地方政府治理能力决定着国家治理体系和治理能力现代化的水平，党的十九届四中全会提出要全面推进国家治理体系和治理能力现代化，并将其作为全面深化改革的总目标。目前中国的政府绩效评估已经形成了新的绩效管理模式和绩效评估框架。提升市场应对突发事件的能力和韧性，是体现国家综合治理能力不断提升的重要标志。
2020年2月3日，中央政治局常务委员会会议强调，在疫情防控工作中，要坚决反对形式主义、官僚主义，还有不敢担当、作风漂浮、推诿扯皮，要坚决问责。同时也提到这次疫情其实对中国的治理体系和能力是一场大考，面对疫情暴露的一些问题和体制上的羁绊，以及政府处理急难重灾方面的能力，都是一次检验。
防控疫情做好不容易，不计成本、不惜代价相对容易，不讲方法、不讲科学理性，矫枉过正也容易，但按照科学发展观、科学发展理念把工作做仔细，有真诚的“为人民服务”的意识不容易。目前已经看出各地政府应对的区别，看出各地执政治理能力的差异。
一些地方为防止疫情扩散采取了切断物流、人流，封路、断路、封城、封人等做法，对此我认为公共危机应急管理切忌“单一维度”导向。地方政府应在疫情防控期间把握两个维度，第一是防止疫情扩散。第二个维度就是尽可能恢复生产和就业。采取科学合理的方式使职工返岗，也是对地方政府政策决策能力、治理能力的考验。这段时间，有些地方采取填表登记“防疫”等形式主义和官僚主义的做法。一些地方政府违反“依法、科学、有序防控”的防控原则，采取了极端绝对化、简单化、一刀切的抗疫措施，甚至引发衍生新的灾难。比如，对外来车辆和人员“一刀切”劝返；物流限制、生产原材料不能及时运送，工人不能尽快返工，交通运输中断等，比起疫情扩散这一块连锁冲击会比较大一点。
与此相对的是，目前个别城市已经启动了惠企政策，比如澳门、苏州、宁波等陆续出台给中小企业提供无息贷款等措施。这些地方政府的做法值得总结推广。如果企业出现倒闭潮，地方经济影响会更严重。因此，一些地方政府出台对中小企业的减负等措施是非常明智的。在防控疫情扩散的情况下，可能政府要发挥一定的重启经济活力的作用，政府有些导向性的鼓励性的政策，激励企业共同面对疫情。比如针对不裁员或者减少裁员的企业，失业保险给企业返还一些，五险一金或者增值税、所得税这一块有比较灵活的安排，甚至国有资本可以发挥作用。上海、广州出台保障企业正常经营秩序，实施失业保险稳岗返还等减负政策；无锡、苏州、厦门、青岛、宁波等城市都有具体措施出台。地方切忌过度干预、采取一些过犹不及的政策，要尊重市场规则，逐渐恢复市场活动。还是要尽量相信市场，完善市场运行机制，提升市场应对突发性事件的能力和韧性。这本身也是十八届三中全会讲到的，让市场在经济活动中、资源配置中起决定性作用的要求体现。通过这种应急方式，让中小微企业能继续运营下去。这些应急措施、制度安排，体现出地方政府在应对重大突发性事件的时候，治理能力的强弱。
在国家治理能力科学化的时候，疫情也有利于我们发现短板与不足。其实地方政府在处理疫情所采取的态度，实施政策的精度和政策效果，是否考虑民众感受等各地差异非常明显的。所以我倒觉得，过去的中国发展模式强调地方政府间的GDP竞赛，在新发展理念贯彻实施过程中，加上外界舆论的监督压力，地方政府已经朝这种社会治理能力，科学治理能力的竞赛转型了。
自媒体也好，公众舆论也好，对地方政府的认可或批评都起到了监督作用，对地方政府的评价维度发生了一些根本性的变化。地方政府的政策出台对民意的反映变得比以前更敏感，这是一件好事情。这场疫情风暴终将会平息下去，但是它折射出来的一些变化，给我们提供的经验和教训，更有利于一个国家的经济转型、社会治理转型。或许这次疫情会促使地方政府间的“增长锦标赛”，慢慢转变为侧重治理能力的“公共治理锦标赛”。希望这次疫情是促使转换的转折点。